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编者按

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今日解读：制定《领事保护与协助条例》。

运城市律师协会  王晓晓

2023年6月29日，国务院第九次常务会议通过了《领事保护与协助条例》(以下简称《领保条例》)，该条例自2023年9月1日起实施。

《领保条例》的立法进程及背景

《领保条例》的制定与出台，离不开中国实行改革开放政策的国内国际大背景，过程可简介如下：

据报道，2006年第十届全国人民代表大会上，代表们提出的第206号与第583号议案中，提议制定“保护海外公民安全法”或者“境外中国公民合法权益保护法”等单行法。2009年，外交部第一次起草的《中华人民共和国领事工作条例 (征求意见稿)》通过国务院法制办公室，就《中华人民共和国领事工作条例 (征求意见稿)》向社会公布，共19条。

随着中国对外交往的日益扩大，“一带一路”倡议的不断落实，越来越多的中国公民、法人、非法人组织走出国门，人民大众对政府提供优质公共服务的需求也快速增长。党中央、国务院高度重视维护国家海外利益，保障在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益。为切实维护中国公民和机构的海外权益，进一步落实党的十八大以来提出的关于全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的总体部署，2018年3月，外交部公布了《中华人民共和国领事保护与协助条例 (征求意见稿)》。

2019年5月，《领保条例》被列入第21项立法工作计划，到2023年《领保条例》公布实施。

《领保条例》的基本内容

《领保条例》共27条，具体可归纳如下：

(一)有关明确立法目的、遵循原则、适用范围、总体思路的条款

《领保条例》第1条规定了条例的目的，即:“为了维护在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益，规范和加强领事保护与协助工作，制定本条例。”

第2条规定了领事保护与协助工作应遵循的原则，即:“坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，贯彻总体国家安全观，加强统筹协调，提高领事保护与协助能力。”

第3条第1款规定了该条例的适用范围:“本条例适用于领事保护与协助以及相关的指导协调、安全预防、支持保障等活动。”

《领保条例》在总体思路上主要把握以下三点：一是坚持系统思维，明确各方面职责，强调预防和处置并重；二是坚持以人民为中心，多措并举维护中国公民、法人、非法人组织在国外的正当权益；三是坚持从实际出发，做好人力和物力的保障工作。

(二)有关明确领事保护与协助定义和主体的条款

《领保条例》第3条第2款、第3款规定分别规定了领事保护与协助定义和主体。前者规定“本条例所称领事保护与协助，是指在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或者需要帮助时，驻外外交机构依法维护其正当权益及提供协助的行为”；后者明确了“前款所称驻外外交机构，是指承担领事保护与协助职责的中华人民共和国驻外国的使馆领馆等代表机构”。

(三)有关原则规定国内外各方职责的条款

《领保条例》原则规定了中国外交部、驻外外交机构、国务院有关部门、地方人民政府、有外派人员的国内单位以及中国公民、法人、非法人组织，在国家履行领事保护与协助职务过程中各自的职责和义务。《领保条例》第4条规定：“外交部统筹开展领事保护与协助工作，进行国外安全的宣传及提醒，指导驻外外交机构开展领事保护与协助，协调有关部门和地方人民政府参与领事保护与协助相关工作，开展有关国际交流与合作。驻外外交机构依法履行领事保护与协助职责，开展相关安全宣传、预防活动，与国内有关部门和地方人民政府加强沟通协调。国务院有关部门和地方人民政府建立相关工作机制，根据各自职责参与领事保护与协助相关工作。

(四)有关领事保护与协助具体情形的条款

《领保条例》第8条至第15条，具体规定了领事保护与协助的八大情形：一是在国外的中国公民、法人、非法人组织的正当公益被侵犯的；二是在国外的中国公民、法人、非法人组织因涉嫌违法犯罪被驻在国采取相关措施的；三是在国外的中国公民、法人、非法人组织的诉讼权利需法律保障的；四是在国外的中国公民需要监护但生活处于无人照料状态的；五是在国外的中国公民因基本生活保障出现困难的；六是在国外的中国公民下落不明的；七是在国外的中国公民因治安刑事案件、自然灾害、意外事故等受伤或死亡的；八是在国外的中国公民、法人、非法人组织因人身安全或财产安全受到威胁需要帮助的。

(五)有关预防性领事保护与协助的细则条款

《领保条例》第5条第1款、第6条、第16条至第21 条，对信息登记、咨询建议、安全预警、风险评估、安全宣传和指导培训等预防性领事保护及相关工作作了具体规定。其一，在国外的中国公民、法人、非法人组织可以在中国外交部或者驻外外交机构建立的信息登记平台上预先登记基本信息，以便获取帮助。其二，中国驻外使领馆应当了解驻在国当地法律服务、翻译、医疗、殡葬等机构的信息，在中国公民、法人、非法人组织需要时提供咨询.其三，在国外的中国公民、法人、非法人组织因与中介机构、旅游经营者、运输机构等产生纠纷向中国驻外使领馆求助的，中国驻外使领馆应当根据具体情况向其提供依法维护自身正当权益的有关信息和建议。其四，中国驻外外交机构应当建立领事保护与协助工作安全预警和应急处置机制，开展安全风险评估，对履责区域内的中国公民、法人、非法人组织进行安全宣传，指导其开展突发事件应对、日常安全保护等工作。其五，中国外交部和驻外外交机构应视情发布国外安全提醒；文化和旅游主管部门会同外交部建立世界各地风险提示机制，根据国外安全提醒，及时公开发布旅游目的地安全风险提示；中国国务院有关部门和地方人民政府结合国外安全提醒，根据各自职责做好相关提醒。其六，中国国务院有关部门和地方人民政府根据各自职责开展国外安全的宣传、教育培训工作，提高相关行业和人员国外安全风险防范水平，着重提高在国外留学、旅游、经商、务工等人员的安全意识和风险防范能力。其七，在国外的中国法人、非法人组织应当建立安全防范和应急处置机制，保障有关经费，加强安全防范教育和应急知识培训，根据需要配备专门安全管理机构、人员；有关中国公民、法人、非法人组织应当积极关注安全提醒，做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区；经营出国旅游业务的旅行社应当就目的地国家或者地区存在的安全风险，向已经报名上团的中国公民旅游者作出真实说明和明确提示。

(六)有关领事保护与协助的人力物力保障条款

《领保条例》第22条至第26条，完善了各方对领事保护与协助工作在人力物力上的支持和保障。第一，规定国家为领事保护与协助工作提供人员、资金等保障；地方人民政府参与领事保护与协助相关工作的经费纳入预算管理；有外派人员的国内企业用于国外安全保障的投入纳入企业成本费用。第二，规定中国驻使领馆等外交机构根据领事保护与协助工作实际需要，经外交部批准，可以聘用人员从事辅助性工作。第三，规定国家鼓励有关组织和个人为领事保护与协助工作提供志愿服务，鼓励和支持保险公司、紧急救援机构、律师事务所等社会力量参与领事保护与协助工作。第四，规定对在领事保护与协助工作中作出突出贡献的组织和个人给予表彰、奖励。第五，规定中国公民、法人、非法人组织在领事保护与协助过程中，得到第三方提供的食宿、交通、医疗等物资和服务的，应当支付应由其自身承担的费用。

另外，《领保条例》第7条还就正常或特殊情况下中国驻外外交机构履行领事保护与协助职责的区域作了规定。

《领保条例》与领事公约的关系

(一)《领保条例》弥补了领事条约和国内法规的某些不足

《领保条例》出台之前，中国领事保护职务的实施，主要依据《维也纳领事关系公约》、中外双边领事条约 (协定)及相关的国内法律条款的规定。《维也纳领事关系公约》第5条第1款规定：领事职务包括“于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”。中外双边领事条约 (协定)均有类似规定。自2010年1月1日起施行的《驻外外交人员法》第5条第1款第1项、第5项规定，驻外外交人员应当根据职务和工作分工，履行“维护国家主权、安全、荣誉和利益”“维护中国公民和法人在国外的正当权益”的职责。自2015年7月1日起施行的《国家安全法》第33条规定:“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。”

《领保条例》创建了中国领事保护与协助的国内法定义，弥补了领事公约和国内法规的某些不足，从而建立且健全了中国的领事保护法律体系。

(二)《领保条例》转化了领事条约中的某些规定

《维也纳领事关系公约》第1条“定义”第1款第1项、第2项规定：“称‘领馆’者，谓任何总领事馆、领事馆、副领事馆或领事代理处”、“称‘领馆辖区’者，谓为领馆执行职务而设定之区域”。第6条规定：“在特殊情形下，领事官员经接受国同意，得在其领馆辖区外执行职务。”第7条规定：“派遣国得于通知关系国家后，责成设于特定国家之领馆在另一国内执行领事职务，但以关系国家均不明示反对为限。”中外双边领事条约 (协定)亦有类似规定。

《领保条例》第7条“驻外外交机构应当在履责区域内履行领事保护与协助职责；特殊情况下，经驻在国同意，可以临时在履责区域外执行领事保护与协助职责；经第三国同意，可以在该第三国执行领事保护与协助职责”的规定，正是前述领事条约相关条款在国内法的转化。

需要指出的是，《领保条例》的公布实施，使领事保护与协助职务的行使，既受有关条约调整也受该条例调整。   

(三)《领保条例》的意义

《领保条例》是中国首部就领事保护工作制定的专门行政法规。在其出台之前，中国领事保护工作的法律依据主要为：《维也纳领事关系公约》、中外双边领事条约 (协定)及相关的国内法律条款规定。《领保条例》的公布实施，建立健全了中国领事保护法律制度，丰富了中国涉外法治的内涵，进一步提高了领保工作的法治化、制度化、规范化水平，意义重大且影响深远。