翼法涉外法律服务平台：摘要

本文围绕基层社会治理中的公证调解展开研究。基层社会治理面临邻里纠纷、资源分配冲突、社区管理问题、文化和价值观差异等四类争端，其背后，既有差序格局下法治与乡土知识的矛盾，也有基层政府简约治理的特性使然。当前现有调解机制存在适配性困境，法院调解能力下滑，公证调解潜能未开发，虽公证与调解有天然契合性且具独特优势，但职能未充分发挥。对此，需从完善公证法律法规、建立多元化调解制度、提升公证调解专业化水平三方面入手，推动公证调解参与基层治理，以补足现有机制短板，更好化解基层矛盾，维护社区和谐。

Part.1

基层社会治理的具体争端类型与表现

基层社会的主要争端类型集中在邻里纠纷、资源分配冲突、社区管理问题以及文化和价值观差异等四个方面。常见的邻里纠纷如通行权纠纷、噪音扰民、环境污染等，这类争端具有日常性、多发性，往往掺杂个人情绪和积怨，当事人通常并不诉诸法律，而是借助村规民约、人情伦理等方式来解决。

资源分配冲突，具体表现为家庭内部资源分配引发的婚姻继承家事类纠纷，或外部的土地、宅基地等资源纠纷。家庭内部的纠纷情感与利益交织，需注重伦理人情与法理平衡；土地等外部公共资源的纠纷则涉及经济利益大，历史遗留问题多，容易引发长期矛盾，更加需要法治手段的运用，以书面化形式将双方权利义务关系确认下来。

社区管理问题表现为管理者与居民之间的矛盾，比如物业管理收费披露不透明、农村宅基地流转政策不清晰，或因居民矛盾升级而管理者未能及时妥善解决，最终造成矛盾扩大化。

文化和价值观差异表现在旧有的乡土性知识与新的现代化理念的冲突，如商事交往中的合同纠纷、涉及专业鉴定领域的侵权纠纷等。这些领域需要专业的法律知识或科学技术知识，现代性的法治思想与地方性的乡土知识之间并不总能完美契合，当事人因理念差距过大时，更容易引发纠纷。

总的来说，基层是一个“熟人社会”，纠纷当事人多是亲戚、邻里或同村村民，关系相对稳定。这要求纠纷解决不仅需厘清是非，更需注重修复关系，维护社区和谐。而且纠纷诉求日趋复杂化，基层居民的维权意识增强，但有时对法律理解不全面，可能提出不切实际的诉求，纠纷的调解既需要专业的法律知识、政策，也需要考虑到村规民约、人情伦理等多重因素。

Part.2

现有调解机制的适配性困境

1、法院调解力量的现实约束

调解在我国有着深远的历史，是我国基层社会主要的争端解决方式，也是被称为“东方经验”的西方国家学习榜样，但近年来有所式微。在我国法院的民事一审案件中，调解经历了三个阶段：改革开放后的第一阶段（1982-1990），调解率在65%以上，是法院“注重调解”阶段；随后是“自愿合法调解”阶段（1991-2003），调解率逐步下降，至2003年最低为29.94%；最后是2004年至今的“调判结合、调解优先”阶段，最初调解率有所回升，但至2022年已下降至22%，达到了目前的历史最低。

法院调解率的下调，一方面是因为“员额制”改革等造成法官人数减少，调解工作开展耗时耗力，法院力不从心；另一方面也是社会的差异化需求越来越大，基层社会的差序格局正在逐步接受和影响现代性的法治理念，对法律的适用提出了更高的要求，并不能完全依靠地方性的乡土知识来解决。

差序格局的存在并不意味着身处基层社会中的人不需要现代性的法治话语权，恰恰相反，出于自身对家庭利益、社会关系的维护，他们也希望能够通过书面化的调解协议等契约来保障自己的利益，实际上是法治与地方性知识在互动中互相影响的过程。例如在父母子女的赡养纠纷中，审判执行固然可以解决眼前的问题，但这种纠纷背后往往有着日积月累的裂痕，需要细致、深入的调解工作来抚平当事人之间的心理创伤，并运用道德以及村规民约、人情世故等地方性知识来互相感化，弥合彼此的裂痕。

2、公证调解潜能未开发

按照《公证法》目前的定义，公证机构仍然是行使证明权的机构。在过去的时间里，公证机构花了大量的时间和精力在收集证据材料和调查核实事实的过程中，而忽视了法律的适用，用繁复的证据材料来得出一个简单的法律结论。公证机构的职能停留在了证明活动上，失去了对于复杂法律关系判断的信心，调解等其他相关执业活动进展缓慢。

相较于其他公证执业活动，调解一方面需要关注法院的裁判逻辑，避免因事实认定不清造成的第三人利益受损或虚假诉讼风险；另一方面需要关注当事人的合意是否符合基本价值观，当事人之间达成的调解协议如果违反了公序良俗，在后续执行环节就有可能因显失公平等原因被退回，导致矛盾的再一次激化。

这就意味着公证与调解活动有着天然的契合性。调解所需要的事实认定实际上就是公证长期以来在证明活动中积累起来的经验，公证机构能够在调解活动中很好地降低因事实认定不清而引起的相关法律风险。与此同时，公证机构在调解活动中能独立出具赋强文书、执行文书等来保障调解协议的顺利执行，这也是公证机构相较于其他调解机构所具有的独一无二的优势职能。

Part.3

公证调解在化解矛盾中的定位与路径

1、公证的社会中介组织定位

在“国家——社会——公民”的治理结构中，社会中介组织参与了越来越多的基层治理事务，而公证作为最具有公信力的社会中介组织，有着天然的地位优势。在社会治理的语境下，公证调解的权力具有社会权力的属性，受自身的公益性与服务性驱使，能够关注到在政府大包大揽语境下被忽视的少数群体利益，使得社会整体的公共秩序更加和谐，人际交往中对于道德、法律等普遍价值的认识更加成熟，避免了国法矮化为家规的情况。

在实践中，公证机构参与政府的摇号项目、回迁安置项目或升学的学位派号等，事实上就是在行使自己作为社会中介组织的权力。而且公证机构长期以来被诟病的效率低下问题，事实上并不由公证机构的原因导致，恰恰相反，公证机构能够在社会中搭起沟通的桥梁，让政府行为、市场行为在彼此沟通的过程中实现资源配置的优化，比如预付式消费资金监管、帮助农村宅基地使用权的流转、车位使用权的备案等等。这些丰富的社会实践，在外部层面已经默认了公证机构能够凭借社会中介组织的身份独立地完成基层治理的任务，只是在法律规定层面还没有承认公证是能提供综合性公共法律服务的独立社会中介组织。

2、公证调解职能的实现路径

完善公证法律法规

一是推动《公证法》相关法律法规的修改。明确公证机构作为综合性公共法律服务提供者的地位，使得公证机构在证明活动之外，更好地参与多元化的纠纷解决，在《公证法》中增设公证调解的相关职能，并配套出台相关的程序规则、指导意见等，使公证调解活动更好地与法院等司法部门相衔接，也让公证调解有具体的规范和体系化的标准。

二是完善《调解法》，将公证调解纳入社会调解。从法律上承认公证调解的地位，公证机构在传统的家事、民商事领域中积累有大量的非诉经验，在社会调解中具有独一无二的公信力地位和价值，可以在《调解法》中将公证调解所涉及的主要领域予以明确，确认公证调解特殊地位的同时，使得公证调解能够按照《调解法》规定的框架内开展，满足基层社会治理的现实需要。

三是通过行业自治规则来灵活调整公证调解。法律是根植于地方的知识经验，有着很强的地方性，完全“一刀切”地制定统一的公证调解范围和收费标准并不利于社会整体公平、效率的价值实现。将制定具体标准的权力下放到公证行业协会，让行业协会结合地方实际制定具体的调解相关标准，可以避免因权威性导致的资源过于集中导致的不公平及垄断。

建立多元化调解制度

公证调解的内涵可以包括与证明活动相关的调解以及单独的与证明活动无关的调解，将公证的调解活动与证明活动“松绑”，让调解活动成为公证机构独立的执业活动，从受依附于法院的司法辅助活动中逐渐脱离出来，主要包括两种路径：

一是参与其他部门的调解。公证机构受法院等单位的委托，就他们分派的诉讼案件进行调解，在这种模式下，公证机构侧重于考虑法院等单位的利益需求，辅助完成相应的调解活动。或者是公证机构与其他部门开展联合调解活动，在这两种情况下，公证机构通常会与这些部门签订专门的调解协议，明确各部门之间的权责分配以及相关程序的衔接机制，此种类型的调解活动公证机构的主体地位并不突出，例如参与法院的司法辅助活动，单纯付出自己的法律专业服务，但当涉及取证、监督、证明等相关活动时，公证的价值才会被凸显出来。

二是单独的公证调解模式。在公证机构内部设立专门的调解场所和配备专门的调解人员，让调解活动可以在公证机构内独立地进行，公证机构独立完成调解活动，出具符合裁判逻辑和当事人合意的调解协议书，独立地承担起化解纠纷矛盾的职责。

提升公证调解专业化水平

一是厘清公证调解的受理范围。目前我国司法部将公证的调解活动范围暂时划分在“家事、商事等领域”，这两个领域是公证机构执业活动的传统领域，而事实上有些公证调解活动已经有所逾越。公证调解活动的范围可以采取一般涵盖与负面清单相结合的方式来加以确认。公证机构通常能发挥作用的领域在家事继承、公司纠纷、贸易纠纷、财产纠纷等领域，在金融发达的地区，公证机构也参与金融调解领域的活动。与此同时，某些领域专业性要求较高，或是不适宜调解的案件，就需要通过负面清单制度来予以明确，两相结合，让公证机构在调解领域发挥自身独有的专业性优势，也避免承担调解不力的后果。

二是确认公证员的调解资质。调解活动毕竟不同于往常的公证证明活动，传统的公证证明活动相较于法律适用问题更侧重于事实认定和梳理，对公证员的执业素养和专业水平有着更高的要求。在公证调解相对发达的国家和地区，对公证员的调解资格有单独的认证要求，我国可以借鉴这些国家和地区的要求，采取一般认证或专门认证的不同方式，对进行调解的公证员进行专门认证，让公证员能参与程度更深、专业素养要求更高的调解案件，也可以让普通的公证员能处理简单、扁平的调解案件，推动公证调解领域的专业化、标准化，让公证机构能够服务日益复杂的社会需求。

三是衔接其他公证职能。依托法律赋予公证机构的职能，公证机构在参与调解时可以并用这些工具，让调解取得更好的效果，发挥出公证专业化水平的特长。公证员可以对达成的调解协议进行赋强，当事人一方不履行时，便可以执行相应的调解协议。当调解失败时，公证机构也可以对已经认定的事实进行保全、保管、提存等，依托这些公证职能，公证机构可以制定多元化的公证调解方案，在基层社会的治理中不断显示出公证的专业化水平和独一无二的价值。