司法培训资讯网：

文|吴春晔  江苏省苏州市中新公证处

摘要

政府采购(Government Procurement)，市场竞争机制与财政支出管理的统一与制约，即在各级政府财政监督下以法定方式与程序，对政府采购行为进行法治化管理。在长期的政府采购实践中，政府采购制度不断改革日益完善。政府集中采购与电子化改革背景下，公证参与现场监督政府采购行为，也应密切关注政府采购制度的这一新变化、新契机，公证人员除现场监督公开招标项目外，对于竞争性谈判、竞争性磋商和询价等采购形式，公证全介入是本文试图探讨的问题。

关键词：政府集中采购、公证全介入、电子化改革

一、问题的提出

2020年2月8日，国家发改委发布《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》【发改电（2020）170号】，提出要落实国办函[2019]41号通知精神，加快推进招投标全流程电子化改革。这一背景之下，在经济较发达地区，各级政府积极建设电子化交易平台，还有一些更加超前的开发区，争第一、创唯一，革新解密方式，不需投标人解密，而是改为统一解密。投标企业可以足不出户，通过远程开标实时监控、电脑操作桌面、即时互动交流等方式，线上全程参与开标会，完全不需要来到公共资源交易中心递交纸质投标书或者是来现场进行投标人解密。公共资源交易中心在网络平台实时推送开标会现场直播，开标记录即时发布，为将来全面实现不见面开标打下了坚实的基础。

另一方面，《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日颁行以来，未强制要求设立集中采购机构和编制集中采购目录。在许多地方，政府采购模式一般选择由采购人委托社会代理机构组织分散采购的市场化模式。随着《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的实施，特别是2020年财政部征求《全国统一集中采购目录及标准指引》意见的函发布，提出从2021年起，要求省域范围集采目录相对统一，三年过渡期后，制定全国统一集中采购目录，并规定集中采购目录内的采购项目必须按规定委托集中采购机构代理采购。与此同时，各地例如江苏省财政厅按上级要求发布了《江苏省2020年政府集中采购目录及限额标准》，并经地方编制委员会办公室报审，设立各级集中采购机构（通常称集中采购中心）。

目前存在的一个问题是，根据《中华人民共和国政府采购法》第26条，政府采购除了公开招标，还有竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源等多种形式，公证长期以来只是对其中的公开招标进行现场监督，并未全部介入。这对于政府采购，特别是政府集中采购以后，电子化改革环境以及不见面开标场景都是一个亟待解决的问题，这也是为什么要分析政府采购电子化环境公证全介入可行性的原因。 

二、政府集中采购电子化环境下公证全介入的意义

政府集中采购活动，具有公开透明、公平公正的原则要求。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）进一步深化了政府采购制度化体系化改革，强化全过程采购信息公开机制，主动接受社会监督，突出政府采购活动的内控管理，防范廉政风险。而具有《公证法》支撑的公证监督与服务，法理上有着证明交易行为真实性、合法性的天然优势，实际中又有着较强的尚无可替代的社会公信力。政府采购引入公证，具有高度的价值契合，这一点在政府采购公开采购项目中，已经有所体现。而延展思考，政府采购的谈判、磋商和询价等只是不同的交易形式，本质上都是追求公平、公正、公开的交易行为，对交易行为进行现场监督公证，保障的是参与政府采购各方的合法权益，添加的是所有政府采购活动的一道法律“保护网”，特别是集中采购、电子化不见面采购方式启动以后，作为客观中立的第三方公证介入就会显得尤为重要。

第一、公证全面介入政府集中采购，可以在电子化场景投标人不在现场的情况下进一步提升采购的社会公信力。法院、监察或行政主管部门代表着国家强制力来保障公信力，但必须是有条件的、甚至需要经过严格的诉讼程序或者其他行政程序才能实现。而公证则是在采购人或者采购代理机构（这里也包括集中采购中心）申请之后，于客观中立的情况下证明民商事活动的真实性、合法性。就某项政府采购招投标活动来说，所涉及的当事人主体是多方的，包括行政主管部门、集中采购中心、采购单位、投标单位、代理机构等等。有部门的职能不同，有投标人的利益竞争，而公证是按法定程序监督某一法律事实、法律行为的真实性、合法性，无论当事人有多少，标准和尺度是相同的，保障的是所有参与方的合法权益。

第二、公证全面介入政府集中采购，可以运用公证证据效力更好地化解政府采购证明难的问题。公证的证据效力，是在《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释【2019】19号）中予以认可的，公证证据效力能够满足政府采购活动中环节性、细节化的取证相关要求。另一方面，公证人员每天都在日常办证中操练取证、固定证据的能力。公证人员全面介入电子化政府采购，不仅能发挥现场监督的作用，也可以应财政监管部门要求固定和保全采购活动中的证据，以事实为依据，从而能有效避免缺失，促进交易的透明与公平。

第三、公证全面介入政府集中采购，可以在知识结构上进一步完善监督体系。公证员入职的前提条件是必须通过国家法律职业资格考试，然后经过一定年限的公证实习期，由公证机构择优选拔，报请参加公证员任职前培训，在培训合格后，方可取得公证员执业证书。公证全面介入政府采购后，为确保所受理的政府采购现场监督公证，不管是公开招标、竞争性谈判还是竞争性磋商等现场监督公证事项的真实性、合法性，公证人员必然会针对采购文件、谈判或者磋商程序、二次报价时间节点，系统故障情况的证明与信息发布等诸多环节以法律专业人员的角度进行审查、监督与服务，从而更好地配合财政部门的监管工作，服务好集中采购中心日常事务，充实了对于政府采购的法律层面监督体系结构，共同维护政府采购活动的严肃性，贯彻落实政府采购公开、公平、公正、诚信原则。

第四、公证全面介入政府集中采购，可以配合参与弥补政府采购监管中一些尚不确定但可能会存在的盲点。所有现场监督类公证事项存在的逻辑原理在于：行为主体为了某种正当目的，在向社会或某一特定群体公开实行某种有法律意义的活动时，为了取信于社会公众或参与者，制定出一套以规范活动运行的程序准则，聘请具有社会公信力的机构和人员依据预定准则，对其所实行的行为过程进行开放式督导以取信于相对人或利害关系人。简单点说，就是自证很难，所以需要他证。公证具有证明、服务、监督、沟通四大职能作用，对于政府采购不论是公开、还是谈判、磋商、询价，电子化进行的每一步，都具有兜底监督的职能，公证员亲临其境地进行审查和现场监督采购全过程，并在最后宣读现场公证词，这在一定程度上配合了行政监督主管部门事后调取视频录像的监管模式。3

三、政府集中采购电子化环境下公证全介入的方向举措

第一、落实目标，强化责任。政府采购电子化环境下，现场监督公证的目标，具体而言就是要消除电子开标、不见面开标的参与各方疑虑，以公证公信力助力政府采购模式改革。因公证人员提供的公证监督及服务存在瑕疵所导致的电子开标失败而引发的赔偿，包含且不限于法院生效的法律文书所载明的赔偿责任，由此产生的律师费、诉讼费用由公证处承担。

第二、组建团队，提升素质。公证处为全面介入电子化政府集中采购，必须组建政府采购专业公证团队，不能是公证员单打独斗，要配齐掌握政采方面法律法规、程序要求、业务知识的职业素质过硬的公证人员，为集中采购中心提供驻点服务，并根据实际工作需要合理增减人员、派驻其他地点。

第三、建立制度，规范行为。政府采购电子化环境下，用于统一解密CA证书的安全性是一个核心点，公证处围绕CA证书保管和取用的安全性，需要建立起一系列制度，比如使用登记制度、日常问题商讨制度、紧急预案处理制度和信息应急发布制度，用制度规范公证人员的介入行为。

第四、积极有为，开拓思路。公证对政府采购活动进行现场监督，不应仅仅停留于开评标现场的旁站，这是一种消极的态度，不能发挥公证职能，也是长期以来包括政府采购在内的招投标公证饱受诟病的主要原因。公证人员应积极履职，开拓思路，做好事前审查和现场监督两项工作。事前审查申请人主体资质、举办资格以及采购文件的合法性、可行性，在采购文件编制之初就可以参与到集中采购中心的项目小组中给出建议。在现场监督中，公证人员须亲临活动现场，对活动过程是否符合法律法规、采购文件进行监督。

四、政府集中采购公证全介入审查重点及要素式公证词初探

《中华人民共和国政府采购法》第26条阐述了政府采购的几种方式：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。而竞争性磋商这种形式在《政府采购法》中虽没有设定，但在2014年12月31日财政部印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，对竞争性磋商有了明确的规定。一般认为竞争性磋商就是属于《政府采购法》第26条中的“（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。”而且竞争性磋商方式因兼具考察供应商技术实力和比较价格优势，为后来的政府采购实践所认可。

在分析了公证全介入政府集中采购的意义和方向举措后，还需要沉下心来，仔细研究琢磨政府采购的谈判、磋商、询价与以往公证参与现场监督的公开招标有什么异同，程序上公证审查监督的重点是什么，这些对于最终形成经得起推敲的要素式公证词是至关重要的。

第一，公证人员对公开招标、谈判、磋商、询价等各形式的政府采购共通的审查监督重点：

（一）公证人员对采购人或者代理机构（集中采购中心）工作人员组织的开标、评审流程是否依照采购文件规定的程序进行；采购人或者代理机构（集中采购中心）工作人员在宣读投标（响应）文件重要信息时，是否与投标（响应）文件的正本内容一致；采购人或者代理机构（集中采购中心）工作人员是否按照采购文件规定，对投标人（供应商）的信用记录进行查询，排查并拒绝有失信信息的投标人（供应商）进入下一步评审等。

（二）公证人员针对参与开标并递交投标（响应）文件的投标人（供应商），人数上是否满足法定的开标人数；投标人（供应商）或其推选的代表是不是按照采购文件规定检查投标（响应）文件的密封情况，是不是对采购过程和唱标记录有不同意见？

（三）公证人员监督评委评审，审查评委是否为省级评委库中所抽取的评委本人，有无评委应回避而未回避的情形，采购人所委派的采购人评审代表是否具有合法有效的授权委托书；根据财政部令第87号的第45条规定，监督评委或采购人代表或代理机构人员在评审现场是否采取了必要的通讯管理措施，是否有发表倾向性言论或其他违法违规行为，评委是否独立评审，没有受外界干扰。

第二，以竞争性谈判、磋商与公开招标的程序区别为例，公证人员的审查监督侧重：

（一）竞争性磋商采用的是综合评分法，竞争性谈判采用的是符合性最低价中标法，公开招标通常用的是综合评分法，也有少数公开招标采购项目采用的是符合性最低价中标法。公证人员在监督不同形式的政府采购项目时，一定需明确该项目的具体评标办法。

（二）竞争性磋商的评审主体是评委和采购人代表组成的磋商小组，竞争性谈判的评审主体是评委和采购人代表组成的谈判小组，公开招标评审主体通常叫评审委员会或评标委员会，也是评委和采购人代表组成，人数上一般多于磋商小组、谈判小组。公证人员在现场监督时，需认清不同形式政府采购项目的评审主体是谁。

（三）公开招标一般是由开标会和评标会，时间有先后的两部分组成，评委是不得参与开标会与投标人代表面对面的。而竞争性磋商和竞争性谈判，没有截然分开的开标会和评标会，评委和供应商可以面对面的参加磋商会和谈判会。公证人员在磋商会和谈判会上作现场监督公证，不能以惯性的公开招标思维认为评委和供应商不得见面。

（四）在公开招标中，投标人的资格审查是由采购人、采购代理机构作出，符合性评审则是由评委对资格审查合格的投标文件评审作出。而在竞争性磋商和竞争性谈判中，投标人的资格审查、符合性评审都分别是由磋商小组和谈判小组作出。公证人员在现场监督时应分清阶段，记录恰当。

（五）公开招标是投标人一次报价，而竞争性磋商和竞争性谈判则会复杂得多，投标人可以根据磋商和谈判的情况，进行多轮报价，并确定一个最终报价。正因如此，公证人员在现场一定要核查领取最终报价单并填写的人是不是该供应商的被授权委托人。

第三，以竞争性磋商和竞争性谈判的两份公证词为例，作为这两方面现场监督公证词的初步探索，以期能抛砖引玉，欢迎多多批评指正：

1.竞争性谈判公证词（正文）初探

申请人：某地集中采购中心，住所：***，统一社会信用代码：***。

法定代表人：***（基本信息）

委托代理人：***（基本信息）

采购人：***

公证事项：政府采购竞争性谈判

采购代理机构于***年*月*日向本处提出申请，对***项目（采购

编号：***号)政府采购竞争性谈判进行现场监督公证。

经查，***项目（采购编号：***号)政府采购竞争性谈判已得到

某地政府采购办公室批准，申请人向本处提交的采购公告、采购文件、采购代理协议、评审办法等文件均真实、有效。

根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国公证法》、《公证程序规则》的规定，本处受理了某地集中采购中心的申请，公证员***、***于***年*月*日在某地公共资源交易中心出席了谈判现场，对采购活动进行了监督。

截止谈判时间，共有***、***、***、***、***等八家供应商递交了响应文件。谈判会上，所有供应商对于上述八份响应文件的密封符合采购文件要求，均无异议。由谈判小组按采购文件的资格条件进行资格性审查，谈判小组判定***未按采购文件要求提供良好商业信誉和健全的财务会计制度材料，资格审查不予通过，其余七家供应商通过资格审查；谈判小组对资格审查通过的七份响应文件进行符合性评审，谈判小组认为***响应文件中所提供的保安员证书非公安部门颁发，判定其未实质性响应采购文件，其余六家供应商符合性审查予以通过。

随后谈判小组根据采购文件规定的程序、评定成交的标准等事项

与实质性响应采购文件要求的供应商进行谈判，应谈判小组要求，所有继续参加谈判的供应商在规定时间内提交了最后报价。其中***提交的最后报价金额超过第一次报价，依采购文件规定，除因采购文件修改导致成本增加，最后报价金额不得超过第一次报价，否则为无效响应报价，故谈判小组判定***为无效响应。

本次谈判采用最低评标价法，即在全部满足采购文件实质性要求即资格性和符合性评审通过的前提下，提出最低报价（以最后报价为准）且不超过最高限价，亦不超过采购预算的谈判供应商作为成交供应商，采购人授权谈判小组直接确定1家成交供应商。据此谈判小组确定，***项目（采购编号：***号)政府采购竞争性谈判由***为成交供应商。

兹证明本次政府采购竞争性谈判过程均符合《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）和采购文件的程序性规定，竞争性谈判结果真实、合法。

本公证书的生效日期追溯至现场公证词宣读之日。

2.竞争性磋商公证词（正文）初探

申请人：某地集中采购中心，住所：***，统一社会信用代码：***。

法定代表人：***（基本信息）

委托代理人：***（基本信息）

采购人：***

公证事项：政府采购竞争性磋商

采购代理机构于***年*月*日向本处提出申请，对***项目（采购编号：***号)政府采购竞争性磋商进行现场监督公证。

经查，***项目（采购编号：***号) 政府采购竞争性磋商已得到某地政府采购办公室批准，申请人向本处提交的采购公告、采购文件、采购代理协议、评审办法等文件均真实、有效。

根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国公证法》、《公证程序规则》的规定，本处受理了某地集中采购中心的申请，公证员***、***于***年*月*日在某地公共资源交易中心出席了磋商现场，对采购活动进行了监督。截止磋商时间，共有***、***、***三家供应商递交了响应文件。磋商会上，所有供应商对于上述三份响应文件的密封符合采购文件要求，均无异议。由磋商小组根据磋商文件规定的评审程序、评审方法和评分标准进行独立评审，经磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分，***项目（采购编号：***号)政府采购竞争性磋商由***为成交供应商。

兹证明本次政府采购竞争性磋商过程均符合《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）和采购文件的程序性规定，竞争性磋商结果真实、合法。

本公证书的生效日期追溯至现场公证词宣读之日。

结   语

“政府采购是一项阳光事业，它穿越的是时代，承载的是改

革，成就的是未来”。《公证法》在第11条规定了公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请可以办理的公证事项。其中有“（五）招标投标、拍卖”，对于这里的招标投标，我们的认识还有待进一步明晰与拓展。对于政府采购其他形式的现场监督，公证机构全介入，也可依据该条“（十一）自然人、法人或者其他组织自愿申请办理的其他公证事项”。另一方面，早在2020年12月，财政部已经发布《政府采购法（修订草案征求意见稿）》，向公众征求意见。现财政部公布的2021立法工作安排里，又提出将力争在2021年内完成《政府采购法（修订）》的起草。政府采购现场监督公证是进一步，全面介入？还是被动退出？着实是对公证人员的拷问，也是现场监督公证业务的一次危机。以政府集中采购与电子化改革为契机，我们公证人员应迎难而上，惟其艰难，才更需要用实际行动滚石上山。

坚志者，功名之主也；不惰者，众善之师也。

参考文献

1.中国公证协会组编，熊选国主编：《公证理论与实务》，法律出版社2018年版。

2.吴小明：《政府采购法律法规：实务操作与案例解析》，经济科学出版社2018年版。

3.王公义、唐玲、陈杭平著，王公义编：《中国公证新探：法理与案例》，清华大学出版社2018年版。

4.财政部国库司 财政部政府采购管理办公室 财政部条法司 国务院法制办公室财金司编著：《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》，中国财政经济出版社2015年版。

5.王立：《财政部：力争年内完成〈政府采购法（修订）〉起草工作》，载“政府采购信息”微信公众号（zfcgxxb）2021年。