司法培训资讯网：本文所指公证法律责任，是公证机构向公证当事人或者利害关系人所需要承担的民事赔偿责任、刑事责任、公证行政责任以及执业纪律责任，延伸来看，还包括对具体公证事项对错与否的定义问题及惩戒问题。有部分观点认为“只要公证书有争议，有瑕疵，有错误该撤就撤、该赔就赔”，从本质上否定公证法律责任的性质，但在对外的效力上，我们损害的是我们的公证公信力，也极大可能造成“乱办证办错证只要愿意赔偿就不是一个事”的短视行为。特别是如果一个公证机构不树立自己良好的社会形象，单纯靠赔偿了事，可以想见公证的质量制度、公证的良好声誉将会被毁于一旦。也为公证机构重经济效益、轻公证质量的错误行为大开方便之门。

     本课题由公证法律责任相关概念和特征、公证法律责任引发的原因、公证复查处理中的理论争议问题三部分构成。

（一）公证违法与公证违规的区别

１. 公证违法行为导致的是公证机构在诉讼过程中被作为民事损害主体看待，承担的是民事责任，因此公证复查处理、投诉争议处理、涉诉案件处理均基于公证的民事违法行为，不论是公证程序错误或者是公证实体错误均属于此列。但公证员的故意或者重大过失导致的刑事责任不在此概念范围之内。

２. 公证违规是公证机构或者公证员存在违反公证执业纪律，包括违反职业道德或者执业规范的行为。公证违规与公证违法的主要区别在于:公证违规本质上不对公证法律行为或者事实产生法律意义上的实质法律后果。公证违规按照司法部关于公证机构和公证员的两个«执业管理办法»的有关规定，属于公证协会依据章程及行业规范处理的事务。

  目前，我们的相关公证法律法规和行业规范对公证违法和公证违规采取的是竞合式惩戒规则，就是说有很多行为无论性质如何，均可以被司法行政机关和行业协会进行联合惩戒，这也导致我们在具体区分上述两种类型中，常常存在着误区和困惑。

（二）公证复查、公证协会投诉、公证行政投诉、法院审理涉及公证民事案件的相同和不同

     公证复查、公证协会投诉、公证行政投诉、法院审理涉及公证民事案件以及包括信访等方式，都是公证救济途径，属于公证争议处理制度的范畴:是当事人或者利害关系人认为公证书错误，而与公证机构就错误是否存在、过错责任和公证赔偿数额所发生的争论的解决途径:

１. 公证复查作为公证的主要依据来源于«公证法»第三十九条:“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查”，为此，司法部«公证程序规则»第十章“公证争议处理”用九个条款对公证复查进行了细化。

２. 公证复查争议投诉处理按照«公证法»的要求权限属于各地行业协会。是指公证当事人、公证事项的利害关系人(以下简称投诉人)对公证机构作出的撤销或者不予撤销公证书的复查决定有异议，采用投诉方式提请地方公证协会予以处理的行为。

３. 公证行政投诉按照层级处理，省级司法行政机关接到投诉的，应当交由设区的市级或者直辖市的区(县)司法行政机关处理。«公证执业活动投诉处理办法(征求意见稿)»中规定:与公证事项有利害关系的公民、法人和非法人组织认为公证机构或者公证员违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关进行投诉。

４. .法院审理涉及公证民事案件。依照司法解释:当事人、公证事项利害关系人依照公证法第四十三条(对公证机构的公证损害赔偿责任的规定)向人民法院起诉请求民事赔偿的，应当以公证机构为被告，人民法院作为侵权责任纠纷案件处理。

５. .公证救济途径的特点:(１)申请救济的主体只能是公证当事人、公证利害关系人；(２)被申请的主体只能是出具公证书的公证机构和公证员；(３)当事人或者利害关系人在不同类型中的申诉指向不同。公证复查指向是“认为公证书有错误”，公证复查争议投诉指向是“对作出的撤销或者不予撤销公证书的复查决定”，公证行政投诉指向是“违法违规执业侵犯其合法权益”，而法院审理涉及公证民事案件指向的是“因侵权责任起诉请求民事赔偿；(４)法律规定的救济时效不同；(５)处理的机构不同。这一点不再详述，尤需注意的是上述处理机构的处理决定产生竞合时，笔者认为应当以法院的终审判决为准。

（三）公证损害赔偿责任、公证行政责任、公证刑事责任的区别

１. 公证损害赔偿责任。本质上就是公证民事责任的体现。公证承担的是侵权责任中的过错责任。其责任承担形式“以补充赔偿责任为原则，以连带赔偿责任为例外”，其为四段论的层层递进:

(１) 当事人提供虚假证明材料申请公证致使公证书错误造成他人损失的，当事人应当承担赔偿责任；(２)公证机构依法尽到审查、核实义务的，不承担赔偿责任；(３)未依法尽到审查、核实义务的，应当承担与其过错相应的补充赔偿责任；(４)明知公证证明的材料虚假或者与当事人恶意串通的，承担连带赔偿责任。

     因此，除非法院认为公证机构基于当时的审查手段或者技术手段已经穷尽了审查义务，否则会被法院认为存在过错而担责。

２. 公证行政责任是公证行政投诉的体现和结果。是司法行政机关对公证机构和公证员的违法违规包括违反职业道德行为的行政处罚责任。因为作为行政处罚，除适用«公证法»以外，当然适用«行政处罚法»，因在公证行政投诉中做了较为明确的阐述，此处不再展开。

３. 公证刑事责任(这里的公证刑事责任属于狭义概念，不包含内部工作中导致的其他罪名)，其主体一般而言只能是公证员，公证机构本身不属于公证刑事责任的主体。根据其性质，可以分为“公证员因故意导致的刑事责任”:提供虚假证明文件罪”，“公证员因重大过失导致的刑事责任”:出具证明文件重大失实罪。

(一) 无可否认“假人假证”问题，已经成为我们公证机构承担法律责任的“大敌”

１. 按照目前法院通说来看，如果申请办理公证的当事人利用假身份证冒充在协议上签字，当公证员穷尽了一切手段诸如身份证识别、人证审查都无法辨别(特别是双胞胎)，即使公证员办理的是一份错误的公证文书，则法院也不会认为公证应当承担责任，但你没有履行这个程序，那毫无疑问会承担赔偿责任。通用行业观点认为:“仅凭目测识别公证申请人的真实性的，公证机构存在过失，与其公证法律文书所具有的公信力不符”。①因此，对待当事人身份审查的核心是“穷尽手段”，但是对公证申请人的身份识别到底该采取什么方式，公证行业和法院系统存在不同见解:

(１) 目前来看，基于“穷尽手段”，赋予了法官认定相关事实更大的自由裁量权；(２)虽然司法部“五不准”要求必须身份证识别，但从法律法规要求来看，公证机构没有必须运用全国公民身份证号码查询服务中心核实有关当事人身份的义务，也不是必须的公证程序流程；(３)如果对当事人采取优势盖然证据认定标准履行审查职责，有可能还是会被认定没有充分履行审查义务。

     如某女星丈夫被司机假冒案件中，某公证机构采取的人脸识别系统仍然被当地法院确认没有充分履行审查义务，该法院的司法建议书中提出“若以计算机等技术性手段进行人脸验证，因涉及查明申请人身份，故不宜采取优势盖然证据认定原则，亦不应将验证结果作为唯一依据，而应充分结合公证具体情况，并划定技术审查的合理相似值作为具体情况”。②

２. 特别是，当事人提供的虚假证明材料种类繁杂。我们目前的技术手段仅能机器识别居民身份证，对于当事人提供的护照、户口簿、结婚证、离婚证、法院调解书(判决书)、社区证明等各项证明材料进行核实查证仍然需要很大精力，成本高而且不便捷。信息化时代，各个部门都有自己相关的信息数据库，但是仍然存在信息壁垒。与公证业务密切的法院、民政、银行、房管等部门的相关信息核实仍不便捷，不同部门之间的信息数据互联互通仍然欠缺，需要公证机构主动寻找核查方式，而信息不互通也是现在某些当事人大胆“知假作假”的原因之一。还有一种我们应当引起注意的问题:“假证真事”的情况，某些当事人证件丢失补充手续要回原户籍很麻烦就造假，如婚姻证件经常遇到过此类情形，导致公证员因此被投诉故意刁难当事人。

３. 法院、公安等部门对«公证法»第四十四条的理解与行业看法有所不同。«公证法»第四十四条认为“当事人或者其他个人或者组织提供虚假证明材料，骗取公证书的，应当负民事责任、治安管理责任以及刑事责任”，不少地区司法行政和当地公安部门也有相关的联合文件，如在成都２０１２年成都市司法局和公安局就联合签发了«关于依法查处扰乱公证执业秩序违法犯罪活动的意见»，规定依法追究刑事责任和治安管理责任的情形。③但是理论上很丰富、现实很“骨感”，由于不具有更强的法律位阶，在现实中，一些当事人使用假人假证仅仅是为了办理公证，在被公证人员发现后直接离开，并且造成的损失和情节严重程度难以明确，因此在实践中往往难以认定其应该承担的法律责任。以至于欺骗的事件很多，但够刑事或治安处罚的案件却很少。

     实际上具体操作的公安机关和派出所一般都会以“必须是受害人报案或者属于民事纠纷案件”为由拒绝立案受理，而法院认为“就算是当事人造假，也要区分公证机构是否充分履行了审查义务而可以免责”。这就导致了当事人提供的虚假证明材料的违法成本比较低的现状。如果当事人成功欺骗公证机构，当事人就达到了目的。即便没有欺骗成功被公证机构发现了，记入黑名单目录，也没有多大损失；对于公证机构报警后，最多也就是批评教育，对于当事人而言也就是耽误几分钟时间的问题。因此，违法成本过低导致当事人有恃无恐。

（二）公证法律责任重大但配套法律法规规定不详细、不完善，基础性原则过于宽泛，导致在公证业务领域存在较大的风险

     目前的公证法律法规对哪些能公证或不能公证、哪些属于公证边界、哪些公证问题属于瑕疵可以纠正等基础性的法律问题没有进行明确的界定，导致存在事实上的理论争议或者实务争议。如“利害关系人的界定问题”、“超越执业区域出具的公证书效力问题”、“严重违反公证程序的界限问题”、“如有观点提出被证文书与公证证词均属于公证书本身，两者不可分，有观点提出被证文书作为“私文书”的证明效力不因失去公证固有证明效力而丧失”等等。

     更为重要的是，如何理解公证审查的“真实、合法、充分”原则，特别是“充分”原则存在着业内分歧、部门争议包括社会争议，如最高院«关于审理涉及公证活动相关民事案件若干规定»中“公证机构为不真实、不合法的公证事项出具公证书或者未尽到充分的审查、核实义务应当认定过错”。④到底是哪种程度达到“充分”的标准(一般注意义务还是专家高度注意义务)、哪种程度达到“真实”的标准(实质真实还是表面真实)、哪种程度达到“合法”的标准(公证审查边界的问题)，都存在着争议。包括基于“公证机构为不真实、不合法的公证事项出具公证书”这个规定也是司法行政受理公证投诉的主要条款依据，导致公证复查的意义也存在着弱化，导致当事人可以多头投诉，而各部门还不得不受理的尴尬境地。

（三）公证程序规则基于制度性规则框架设计较为简单，但是对于公证程序的流程设计过于复杂，导致公证员在执业过程中就无法避免出现差错。而流程不到位，哪怕是瑕疵也会引起舆论关注

１. 如有遗嘱投诉人称某公证机构办理公证时，遗嘱受益人在场，按照«遗嘱公证细则»的规定是错误的必须撤销公证，而«遗嘱公证细则»规定的是“除见证人、翻译人员以外，其他人员一般不得在场”，⑤什么叫“一般不得在场”?如何定义“一般”的具体情形没有说法。

２. 正是基于基础性框架不完善，从表面上看:“明规则很多、很全、很细、很完整、很科学”，但其实质是“潜规则很多、很广、很实用”，一般来讲“公证员总是会给自己找到各种各样的理由来确定不是自己的责任”。如银行办理借贷合同附强公证，公证员没去，其实只去了助理，利害关系人投诉后，该公证员写的书面答辩理由是“公证员助理是去收集资料的，带回来给公证员审查”，司法部目前的通说观点就是“公证员至少应当和当事人见一面”，而关于公证员助理办证已经成为现在投诉的主要诉求之一。

     行业指导意见在公证法律责任中的定义不明确，导致各地在质量检查、投诉复查、司法投诉中援引存在问题。最高院«审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定»认为“违反公证程序、办证规则以及国务院司法行政部门制定的行业规范出具的公证书有错误”⑥，其中没有行业指导意见，但是在投诉复查实务中，屡见当事人及其律师援引指导意见对抗公证书，而不少地区仍然采纳这种意见。同时，也出现了虽为内部行业规范但是仍然成为各地公证质量检查或者惩戒的标准依据，而法院裁判时又不认可文件的效力的现象。举例说明:«继承公证指导意见»⑦规定“对亲属关系证明应当向出具证明材料的单位核实”，如果证明为真没有核实记录是否属于错证?又比如«办理房屋委托书指导意见»称“原则上以适用公证程序规则第三十八条规定证明签名即可”⑧，又与司法部“五不准”政策相违背等等。

(四) 执业十年的律师与执业十年的公证员在法律思维和处理问题的技巧上差距较大

     很多公证员成为了执行公证程序的操作员，顶多是个“法律匠人”，工作丝毫不体现法律智慧，自己也毫无法律思维。如长期采用“拿来主义”，不管具体案情如何，直接套用模板，要么移植别人的询问笔录模板，里面的当事人姓名、身份证号码都没有改，明明是借款抵押，问的是借款担保，明明是抵押担保，又写成了保证担保。

(一) 什么叫公证事项利害关系人?

     由于我们法律上没有对“利害关系”、“法律上的利害关系”作出明确界定，因而导致如何确定公证事项利害关系人是一个非常头疼的事，争议也很大。而在我们复查实务中，大部分的复查申请人均源于公证事项的利害关系人，当事人自我申请复查的比例较小，因此厘清这个问题很重要，但现实中基于不同的公证事项，对利害关系人的区分存在着实质的困扰。笔者赞同当前的主流观点:“公证事项的利害关系人应当是因为公证行为而直接影响到自己利益的人，其与公证对象具有财产权或者人身权的实体联系，所受到的损害与公证过错行为有直接因果关系”。

１. 公证事项的利害关系人应当是因为公证行为而直接影响到自己利益的人，并不与公证机构发生直接的联系。如甲生前有三个子女乙丙丁，去世后将房屋公证遗嘱继承给了乙，这时丙、丁肯定属于利害关系人，但丙、丁如果去世，其子女仍然属于利害关系人，因为影响到了自己的利益。在本案中，丙丁及其子女基于继承权资格有着财产权和人身权上的实体联系。那么乙的子女肯定不属于利害关系人，没有影响到自己的利益。

２. 公证事项的利害关系人的范围受到限制，即损害结果与公证机构的过错有直接的因果关系，防止无限扩大公证机构责任。如甲某与乙某于２０１７年８月１０日再婚，再婚前，甲某与前妻生育一个女儿:丙某。再婚前，甲某单独所有一套房屋。２０１８年１月８日，甲某与女儿丙某签订房产赠与合同并办理公证，约定将自有房产无偿赠与丙某个人单独所有。现在乙某在甲某去世后向公证机构提出复查。该案中乙某是否具有公证事项利害关系人身份?这个问题争议就很大。有观点认为如果赠与不成立，则乙某依法享有部分继承权，基于享有的继承权乙某肯定属于利害关系人。也有观点提出甲某赠与的房屋系其再婚前取得的、登记为其单独所有的财产，本案的投诉人乙某系赠与人甲某的再婚妻子，投诉人乙某对甲某单独所有的婚前房屋不享有占有、使用、收益、处分的权利，故投诉人乙某主体不适格。

     因此，正是基于实务中有些复杂的情况不好判断，利用利害关系人的概念阻断复查包括投诉的操作性较少。但是我们要思考的是如果公证事项的利害关系人在法律法规上没有做明确界定，就会导致复查主体资格范围无限扩大的问题。

(二) 公证复查申请人复查时效起算问题。

     «公证程序规则»规定“当事人认为公证书有错误的，可以在收到公证书之日起一年内，向出具该公证书的公证机构提出复查”。这里要注意一点:如果绝对以收到公证书为起点计算对公证书的复查救济，则可以说有大量的过去办理的公证书都处于永无时效过期限制的状态。

     公证实务中，经常遇到当事人因为自己的原因不领取公证书的情况，如果当事人自己不取公证书而导致公证救济的无限延长，则不符合救济规定设立的初衷。笔者认为:为督促当事人正当行使权利，防止其恶意利用公证救济时限的规定，建议将公证当事人自“收到公证书之日起一年内”的规定修改为:“公证当事人应当自申请公证之日起一年内，向出具该公证书的公证机构提出复查”或表述为“公证当事人自公证书出具之日起一年”为好。

(三) 实务中，大量复查投诉涉及公证员亲自办理公证事务的界定问题。

     什么叫“公证员亲自办理公证事务”?客观来讲是一个奇怪的命题:“就如要求医生必须从叫号、看病、写药方、抓药、缴费全部办理完毕一样”，对此公证法就没有详细规定，公证程序规则只说“办理公证过程须公证员亲自办理的事务，不得指派公证机构其他工作人员办理”，但是也没有详细规定，只有办理遗嘱、现场监督、保全证据三个公证事项明确确定“公证员应当亲自”，包括公证机构派员外出核实的“应当由二人进行，但核实、收集书证的除外。特殊情况下只有一人外出核实的，应当有一名见证人在场”，这个二人是两名公证员?还是一名公证员和一名公证员助理?或者是两名公证员助理?这在复查实务中确实无法进行有效确认，司法部办公厅２００５年«关于严格规范公证员助理管理有关问题的通知»就提出:“公证员助理协助公证员办理公证事务的范围包括:解答有关公证业务咨询；指导当事人填写公证申请表，接受公证当事人委托代书申办公证的有关材料；审核公证当事人的资格及其提交的证明材料、制作谈话笔录；调查取证；立卷归档；其他公证事务辅助工作”，按照此项规定公证员助理的协助权利也不小。

(四) “跨区域执业”问题到底算不算公证复查或投诉撤销的理由。

     客观而言，各地基于各种原因，除开大城市公证机构以外，均不太愿意“跨区域执业”到自己的地盘，这里不探讨这个现象，只探讨这个行为引起的法律责任，前提是这个行为属于违反行政责任的问题:是否撤销的关键是这种行为是否属于实质影响公证活动的必要条件:

1、«公证程序规则»规定四类可撤销的原因:(１)基本内容违法；(２)基本内容与事实不符；(３)缺乏必要手续且无法补办；(４)严重违反公证程序。从这四点来看，好像“跨区域执业”均达不到标准；

2、虽然早期司法部认为公证可以成为法律行为成立的必要要件，但目前来看公证作为法律行为成立必要要件的条件基本丧失(没有法定公证)，公证作为补充性损害赔偿的民事责任主体决定了“跨区域执业”不应当成为法律关系成立与否的决定性因素。

（五）“因当事人的原因致使该公证事项在六个月内不能办结的，公证机构应当终止公证的规定”属于强制条款还是一般性条款的确认有争议。

     在公证实务中，特别是金融机构公证业务中，金融机构因为自身审贷原因，不少公证往往超过六个月才能出具公证书，又比如较为复杂的保全证据公证，耗时超过六个月的情形也出现过(如我处办理的成安渝高速公路保全证据公证，时间长达七个月)，规定六个月毫无必要，且容易造成作为投诉复查的争议焦点:公证事实是真的，但违反该规定是否属于撤销公证书的问题。

（六）«公证程序规则»只有复查处理结果的条款，没有规定复查终止的条款，导致存在现实的差异。

     如在公证复查过程中，发现有以下情形之一的，是否可以终止公证复查处理?１.公证复查争议受理后，复查申请人又就复查事项向人民法院起诉的，或者发现复查事项已由人民法院立案审理；２.在复查处理过程中复查申请人撤回复查；３.复查申请人死亡(终止)，继续处理该复查事项已无意义。现实中，除了当事人多面投诉的现象很明显，特别是极易引起法院与公证机构的判断不一致以外，如果复查申请人死亡后该怎么办，是继续复查还是终止复查就很麻烦。

     公证法律责任的核心是公证机构和公证员要完善和提升自我社会公信力，尽量减少公证质量和强化公证监管的问题。

     作为公证机构，从行业发展角度来看，应加强和完善公证机构的公信力，构建公证公信力的保障和维护机制；从宏观公证管理角度来看，应当采取积极主动的有效措施，加强和完善公证质量管理和监督体系；从公证机构内部管理角度来看，公证机构应当建立健全内部公证质量管理制度，严格规范办证流程，把质量是生命线的理念深入到公证机构的灵魂中去。而作为法律专业技术人员的公证员，是为社会提供公平、公正法律服务的中国特色社会主义法律工作者，是社会和谐稳定的守护者，是公共法律服务的提供者，是法律职业共同体重要的组成部分，应当加强自身修养，提高公证法律专业水平。因此，公证员应当在经济利益面前保持清醒头脑，牢记公证公益属性，坚持把社会效益挺在前面，把为民服务放在第一位，树牢公证质量“生命线”意识，自觉将质量管理要求落实到执业的每个环节，进而赢得社会信誉，打造公证品牌，提升公证公信力，更好地满足人民群众日益增长的公证服务需求。

参考文献：

① 参见中国公证协会组编、熊选国主编:«公证理论与实务»，法律出版社２０１８年版，第１１９页。

② 参见中国公证协会组编、熊选国主编:«公证理论与实务»，法律出版社２０１８年版，第１１７页。

③ 参见成都市公安局成都市司法局«关于依法查处扰乱公证执业秩序违法犯罪活动的意见»【成公发(２０１２)２７１号】

④ 参见最高人民法院«关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定»【法释(２０１４)６号】第四条

⑤ 参见司法部２０００年颁布«遗嘱公证细则»【司法部令第５７号】第十二条

⑥ 参见最高人民法院«关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定»【法释(２０１４)６号】第四条第(四)款

⑦ 参见中国公证协会２００９年«办理继承公证的指导意见»第七条

⑧ 参见中国公证协会２００年«办理房屋委托书公证的指导意见»第五条