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作者：冯其锋　刘茗　冯春梅

　　要点提读

◎检察机关参与民事公益诉讼时,在程序功能、原告主体资格、诉讼请求类型等方面具有特殊性和差异性,但检察机关同样需要恪守民事诉讼程序的基本原则和一般原理,以防止检察机关诉讼地位的异化。

◎检察机关办理民事公益诉讼案件适用司法确认,有利于对方当事人积极履行公益损害赔偿义务,使得受损害的社会公共利益能够及时恢复和得到保护。

司法确认,是指法院对具有明确给付性内容的非诉调解协议依申请进行审查,审查通过后赋予该协议强制执行力的程序机制。该机制作为多元化解决矛盾纠纷的机制,对检察机关更加及时有效地救济社会公共利益具有重要作用。目前,我国民事公益诉讼诉前督促整改措施的空白,一定程度上阻碍了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的办案效果。对此,笔者提出探索检察机关办理民事公益诉讼案件中适用司法确认的制度路径,以期提高民事公益诉讼案件办理质效,及时有效实现公益保护目的。

检察机关办理民事公益诉讼案件适用司法确认的正当性

一、民事公益诉讼检察适用民事诉讼规则。民事公益诉讼检察是指法律赋予检察机关提起民事公益诉讼适格主体资格,由检察机关对违背民事法律规范、损害国家和社会公共利益的行为,依法启动公益诉讼程序,要求违法主体承担民事责任。相较于传统民事诉讼,检察机关提起民事公益诉讼时,在程序功能、原告主体资格、诉讼请求类型等方面具有特殊性和差异性,但检察机关同样需要恪守民事诉讼程序的基本原则和一般原理,以防止检察机关诉讼地位的异化。实质上,民事公益诉讼检察作为社会治理现代化的实现方式之一,也是民事纠纷的解决机制之一。并且,最高法出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题》第二十五条规定“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后,人民法院应当将协议内容公告,公告期间不少于三十日”,明确认可民事公益诉讼当事人双方达成调解协议或者和解协议的效力,且未将民事公益诉讼检察排除在外。

二、检察机关与对方当事人可以达成的调解协议具有合同性质。检察机关办理民事公益诉讼案件时,在起诉前根据国家和社会公共利益实际受损情况及需要开展有效救济情况,可以与对方当事人达成约定排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事权利义务事项的调解协议,且协议具有民事合同性质。原因有四个方面:一是从调解协议签订目的来看,虽然检察机关起诉对方当事人的民事侵权行为是基于履行法定的检察职责,但与对方当事人签订调解协议的目的在于有效地恢复受损害的国家和社会公共利益,是履行法律监督职能的一种有效方式,且现行法律并无明令禁止这种方式。二是检察机关与对方当事人在签订协议时地位是平等的。检察机关在履行公益诉讼检察职责时,与其他民事主体签订协议时,具有双重身份:国家法律监督机关和民事主体身份,但即使身负法律赋予的公权力职责,就民事公益诉讼法律适用而言,检察机关与对方当事人都是民事主体,双方的地位是平等的。三是检察机关与对方当事人签订的调解协议仍受民事合同法律制度规制。检察机关签订调解协议是基于检察职能的行使,但在过程中不具有指挥对方当事人的权力,也不享有单方面变更合同的权利,协议内容仍是出于双方意思真实表示,不损害社会公益或第三方利益,双方自愿签订,协议的法律效力受民事法律制度的保障。四是存在司法实践基础。在刑事附带民事公益诉讼司法实践中,各级检察机关参照《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》相关规定,积极探索以诉前和解、诉中和解及诉中调解等多种方式结案。

三、民事公益诉讼检察可对比生态环境损害赔偿磋商制度。生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼在诉讼主体、诉讼程序和诉讼标的等方面截然不同,但是在诉讼请求、诉讼目的等方面高度重合。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发施行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定:“经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的,赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告,就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商,统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。”其后,最高法颁布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第二十条规定:“经磋商达成生态环境损害赔偿协议的,当事人可以向人民法院申请司法确认。”以上方案及规定明确了生态环境损害赔偿案件适用司法确认制度。作为与生态环境损害赔偿制度并行且具有耦合关系的民事公益诉讼检察制度,理论上也应适用诉前调解,同时调解协议可以适用司法确认制度,才能实现生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼检察制度之间有效衔接。

民事公益诉讼检察适用司法确认的必要性

一、减轻诉累,提升检察机关的司法效率。检察机关办理民事公益诉讼案件,根据立案审查和调查情况,与对方当事人就被损害国家和社会公共利益达成修复、赔偿等调解协议,并向法院申请司法确认,所需时间、程序均比诉讼更加快捷。尤其是针对鉴定难、鉴定贵的生态环境与资源领域民事公益诉讼,若能评估国家和社会公共利益受损情况,可节省进入诉讼程序必需的鉴定时间、费用等,既能为检察机关和对方当事人减少不必要的诉讼,节约司法成本,又能及时修复受损的国家和社会公共利益,实现“诉前实现保护公益目的”这一最佳司法状态。

二、强化督促,弥补民事公益诉讼检察诉前机制不足。检察机关在行使公益诉讼诉权之前的法定前置程序是进行诉前公告,在公告期未满之前检察机关诉权行使受到严格限制,由此反映出在制度设计上,检察机关理应始终处于督促地位。但相较于行政公益诉讼检察明确设置的诉前程序,民事公益诉讼检察公告程序在设计上存在漏洞,致使检察机关在司法实践中并未真正体现出督促地位。检察机关办理民事公益诉讼案件适用司法确认制度,恰好可以弥补民事公益诉讼检察诉前沟通协调及矛盾纠纷解决机制的不足,尽可能地发挥诉前程序的功能,避免检察机关公益诉讼诉权的泛化使用。

三、强制执行,保障及时修复受损的国家和社会公共利益。调解协议经司法确认后,具有“抗反悔”“可执行”性质,能在当事人双方之间起到“强心剂”效用。在诉前程序中,检察机关与对方当事人达成调解协议,经法院司法确认后,具有强制执行效力,与判决书具有同等的法律效力。同时,由于司法确认的调解协议是双方当事人自愿签订的,符合当事人双方的法律或者心理诉求,履行自觉性更高。因此,检察机关办理民事公益诉讼案件适用司法确认,有利于对方当事人积极履行公益损害赔偿义务,使得受损害的社会公共利益能够及时恢复和得到保护。

民事公益诉讼检察适用司法确认的完善建议

一、建立民事公益诉讼检察调解协议适用司法确认实质性审查程序机制。司法确认审查标准是衡量调解协议合法、合理与否的关键标尺,必须结合案件特征予以制定。最高法《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条“侵害案外人合法权益的”相关内容,仅规定了有限实质审查。由于民事公益诉讼案件涉及利益的特殊性,调解协议“形式真实、内容合法”在缺少“实质性审查”下,不能满足民事公益诉讼检察适用司法确认的需要。一是民事公益诉讼涉及的利益面广,检察机关作为公共利益的代表,与对方当事人签订的调解协议,同一般调解协议不完全一样,该协议也影响到涉案地区群众的利益。二是民事公益诉讼案件一般情况下具有专业性强、疑难复杂等特征,形式审查难以保证公益的有效维护及案外人的合法权益不受损害。对比最高法《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第二十条规定的生态环境损害赔偿调解协议的有限实质审查方式,结合民事公益诉讼案件调解协议司法确认的利益关系、特殊性及司法确认的强制执行力,建议建立民事公益诉讼检察调解协议司法确认实质性审查的程序机制,即审查是否符合社会公共利益诉求以及是否能够实现挽损,在实现司法效率这一价值目标的同时,更好地维护国家和社会公共利益。

二、建立完善民事公益诉讼检察调解协议专业机构或者专家参与机制。民事公益诉讼专业性较强,尤其是生态环境与资源保护领域公益损害的鉴定、修复方案等具有专业技术性,检察机关与对方当事人依据现场勘查情况、损害评估等规范性文件达成调解协议,由于专业的不足,可能会存在无法实现有效救济社会公共利益的目的。因此,建议检察机关办理民事公益诉讼案件、与对方当事人签订调解协议时,邀请相关专业机构或者专家参与,以专业角度分析签订的调解协议能否最大限度地维护公共利益,并将专业机构或者专家对调解协议意见同时送达法院。

三、建立完善民事公益诉讼检察调解协议公示制度。检察机关提起民事公益诉讼应进行公告,此公告体现的是检察机关诉讼主体的补位性。建立民事公益诉讼检察调解协议公示制度,则是在法律机关和社会组织不提起诉讼,且案件事实已查清及证据已收集固定的情况下,将调解协议内容公之于众,并说明拟申请司法确认、不提起民事公益诉讼的表现形式。建立此制度的要义在于确保社会公众的知情权,加强社会对检察诉权的监督,防止检察诉权的滥用。同时,为提高办案质效,建议司法确认内容公告与现行诉讼主体补位公告一并进行,且针对检察机关已公示的调解协议内容,法院不再进行公告,减少司法资源浪费。

四、明确不予司法确认的范围及法律效果、申请撤回情形。由于检察机关办理民事公益诉讼案件适用司法确认具有特殊性,建议参照生态环境损害赔偿协议司法确认有关规定及司法实践,明确不予司法确认的情形,主要包括不足以有效救济受损社会公共利益、侵害案外人合法权益、内容不明确、未向社会公开、侵害国家和社会公共利益及违反法律、行政法规强制性规定等的情形。针对法院不予以司法确认的,可视情况对协议内容进行变更或撤回申请。同时,为减少司法资源浪费,维护司法权威,司法确认过程中,必须由检察机关与对方当事人共同以书面形式向法院申请撤回司法确认,且申请撤回情形应限定为:调解协议履行可能存在重大社会隐患或因情况发生变化,履行协议内容无法对公益进行有效救济或救济行为已无必要。最终法院根据调解协议内容、证据情况,裁定是否准许撤回司法确认。

(作者单位:贵州省人民检察院、贵州省遵义市人民检察院)