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文 | 章勇  安徽省六安市江淮公证处

2021年无疑是公证改革发展的重要年份。经国务院常务会议审议通过，5月28日，司法部印发《关于优化公证服务 更好利企便民的意见》（以下简称“2号文件”）。紧接着，经中央全面深化改革委员会审议通过，6月29日，司法部再次印发《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》（以下简称“3号文件”）。在一个月的时间内，在党中央、国务院的高度关切下，两份关于公证行业改革发展的重磅文件连续出台，这在公证发展史上绝无仅有。

2号文件的关键词是“优化服务、利企便民”，旨在通过一系列改革举措，促进公证服务能力与水平提升，保障公证服务供给；3号文件的关键词是“体制机制 改革发展”，旨在改革公证体制机制，促进公证事业健康发展，增强公证机构活力。两份文件具有高度关联性，目标清晰，要求明确，将引领公证行业未来的发展和走向，可以预见，公证在体制机制改革、服务方式创新、执业区域放开、队伍建设发展等方面将发生持续深刻变化。

但是，不得不说的是，公证行业处于非常特殊的境地中，司法部曾多次启动改革，结果却差强人意，要么虎头蛇尾，要么走入误区，教训不可谓不深刻。所以，再好的文件也是纸面上的东西，关键靠层层抓落实。我认为，各级司法行政机关、相关政府职能部门和公证机构要从大局出发，立足长远，提高站位，深入领会文件精神，真正明确改革意图与发展目标，对文件贯彻过程中可能出现的不利因素充分考虑，对一些重点环节认真谋划、科学施策，积极稳妥应对，避免急功近利。

现本人结合两份文件，谈谈认识与思考。

01优化公证服务，需要从根本上调动人的因素

公证被定位为公共服务，于是公证活动被列为“放管服”对象，要求加以提速和改进。曾几何时，因为少数不专业或不敬业的公证人员在提供公证服务时做出了不靠谱的事，被媒体断章取义、曝光，“公证”被炒作成了最为繁琐、最喜欢折腾人的活动，而公证行业也成了人们心目中服务理念与服务能力相对滞后的行业。2号文件提出，深化部门协同、强化创新推动、优化资源配置，综合运用告知承诺、信息共享、在线服务等手段，不断健全和完善公证利企便民制度体系和服务机制，促进公证服务能力与水平整体提升。文件从“全面推行公证证明材料清单管理、落实一次性告知制度、探索实行公证证明材料告知承诺、放宽公证执业区域、均衡配置服务资源、推进公证信息化应用和信息共享”等方面着手，全面赋能公证行业，可谓是力度空前、多管齐下，力图让公证行业跑步跟上社会发展步伐，顺应人民群众所盼。这些措施如果落实到位，可以解决当前公证服务存在的许多问题，促进公证活动提速增效，便利群众和企业，符合“放管服”改革要求。但任何事物的发展都具有两面性，在公证服务变成“快餐式”服务的同时，公证质量和社会满意度是否必然得到提升，这些措施在实践中会不会衍生出新的问题，则需要我们作深入思考：

（一）公证证明材料清单和告知承诺制的利弊

不可否认的是，公证活动中有些涉及面广、简单易行的高频公证事项，是完全可以通过放宽执业区域、一次性告知、公布公证证明材料清单、综合运用信息化等措施提高办理效率的，但是，在公证服务领域中那些专业性极强、法律关系特殊复杂的公证事项，是无法要求一律做到立等可取的。就像审判活动，有些可以适用简易程序，但绝大多数只能适用普通程序，因为审判是司法活动，具有高度的权威性和专业性，而程序是保证公平正义得以实现的基石。从公证员执业资格取得的条件和程序来看，对于专业能力和任职要求非常之高，不亚于对审判员的要求，为什么呢，因为公证活动也是准司法活动。公证的内在价值是“预防纠纷，减少诉讼”，公证对于法律事实和法律文书的审查不能只停留于形式上和纸面上，而要通过实质审查，去发现背后的真相。公证证明材料清单或是当事人通过告知承诺的形式不可能解决所有问题，实质性审查需要时间和程序予以保证。否则，一些真假未辨、表里不一的东西经过了“快餐式”审查，得到公证书的确认，后果不堪设想。如果仅凭一份清单、一纸告知承诺书就能出具公证书，试问，公证员还需要从取得国家法律职业资格的人员中遴选吗？

一分为二的看，让当事人提供重复证明、循环证明和无谓证明的，只是公证员执业群体中的极少数个体，但“一人生病，全员吃药”的要求却限制了广大执业公证员群体专业能力的发挥，也剥夺了当事人寻求专业、精细公证服务的权利，如果经过公证程序证明的法律事项仍然存在较大的风险隐患，就失去了公证应有的预防功能。

告知承诺制的实行可以大幅度提高公证效率、减轻举证人负担，对于大多数当事人来说，我们相信是能够遵守法律和公德的，即使拿不出证据材料，也不会作出虚假承诺。但是，告知承诺制因为违法违规成本过低，对不良当事人根本起不到打击震慑作用，必然会导致虚假承诺满天飞，其后果是公证书的撤证率大幅度提升，最终受损害的仍然是无辜当事人的利益和公证机构的权威与公信力。

（二）避免陷入公证信息化应用与共享的误区

信息化促进了生产力的提高，改变了人们的工作与生活节奏，也对公证的受理与出证提出了更高的要求。加快推进数据共享，加快公证行业内部协查和用证部门间数据应用，可以提高公证书的出证效率和使用效果。但是，在推广运用在线公证服务模式上需要掌握尺度，区分人与机器的价值与分工，机器的智能化在公证活动中只能起到辅助作用，不能完全替代人，比如对当事人意思表示的审查，对关键证据的核实等关键环节不能全部交给机器来做，否则公证活动就变了味，公证员也就没有了存在的价值。

（三）放宽公证执业区域，必须在竞争中严守执业底线

为促进公证资源均衡配置，方便人民群众选择优质服务、就近办证，两份文件均要求进一步放宽公证执业区域。这是一件便民利民的好事，从长远看，打破了执业区域的保护，能够促进公证机构服务能力与水平提升。但要将好事办好，减少反复，又需要管理层从长计议。公证机构之间没有隶属关系，容易各自为政，同一执业区域公证机构之间的不正当竞争总是如影随形，无时无刻不在发生，不是降低收费标准就是降低办证门槛，不正当竞争对行业形象和发展损害巨大。一个地市的公证机构尚不能够做到统一规范、公平竞争，当执业区域扩大到省一级时，几十上百家公证机构，为了争占为数不多的公证资源，是否会演变成“地摊竞争”，后果不堪设想。所以，在放宽执业区域的同时，省级层面上要有配套措施，从源头治理不正当竞争行为，不能等事态发展到不可收拾了才去救火，那样只会事倍功半。

（四）优化公证服务，从根本上需要调动人的积极性

任何行业整体能力水平的提升，外部力量的推动作用有限，或者说治标不治本，就好像做菜，一味地往菜里添加佐料是做不成好菜的，主要是靠厨师对佐料和火候的把握，只有好厨师才能做出一桌子好菜。无数次的事例证明，那些被媒体曝光和群众诟病的公证人员，绝大多数是在体制内工作，鲜有听到合作制公证机构的公证人员在服务态度和服务方式上出格。公证是一项专业性极强的智力付出，需要从业人员勤勉谨慎、倾心倾力，如果没有内生动力，服务能力与水平很难在外在要求下得到实质性提升，从根本上解决问题还是要从内部着手，改革体制机制，增强公证机构的内生动力，从根本上调动人的因素。

02坚持统筹谋划，分类指导，协调推进公证事业改革发展是3号文件的核心要义

自2017年7月全国公证工作会议以来，司法部大力推进行政体制公证机构转变为事业体制、优化事业体制公证机构管理机制、开展合作制公证机构试点三项改革。几年来，“三项改革”取得阶段性成效——行政体制公证机构已经成为历史，事业体制公证机构内部管理机制进一步优化，通过新设或转制的100余家合作制公证机构试点也取得了预期效果。

3号文件进一步提出了深化公证服务供给侧结构性改革，优化事业体制公证机构运行机制，规范推进合作制公证机构建设发展。指明了公证机构未来并存的两种形式，一是事业体制，二是合作体制。事业体制公证机构改革重点是进一步优化运行机制，不再赘述；合作制公证机构要规范推进建设发展，这里面有两层含义：一是对已有的合作制公证机构要予以规范，制定合作制公证机构管理办法，二是具备相关条件的事业体制公证机构可以按程序转为合作制公证机构。历经20年，合作制公证机构终于取消了“试点”二字，正式法律地位得以确认。文件提出：坚持统筹规划，从公共法律服务体系建设全局出发，分类指导，不搞“一刀切”。由此可见，未来几年，事业体制公证机构管理机制优化与规范有序推进合作制公证机构建设是公证改革的两大方向，并且，将会有相当一批符合条件的事业体制公证机构将向合作制转变。

自2000年以来，通过两轮的合作制公证机构改革试点，我们能够得出的结论是合作制能给公证机构带来较强的活力，能够提高公证服务的供给总量、质量和效率，契合“以人民为中心”的发展思想。关于合作制，需要总结和研究的东西有很多，其中，有两个问题需要尽快搞明白。首先，什么是合作制，其法律属性是什么，合作制资产归谁所有？这是合作制公证机构的核心问题，不应该遮遮掩掩。本人认为，试点中的合作制公证机构之所以能够调动公证人员的积极性，具有强大的生命力，一个重要原因就是公证人员将其财产所有权视作共有。3号文件提出了“明确公有公益属性”，这里的“公有”如何解释，成为当下合作制公证机构最为关切的焦点，需要尽快明确，以利于促进合作制公证机构的发展。

其次，合作制为什么能够成功？第一轮合作制改革试点已经整整过去了20年，这其中既有成功的典型，也不乏失败的案例，至今为止，尚没有官方的调研和论证。影响合作制公证机构规范稳健运营的实质性因素是什么，与事业体制相比，在管理与运行中有什么质的不同，合作制运行需要把握的关键是什么，如果这些问题没能理清，大规模推进设立合作制公证机构，仅仅从形式要件上进行审查把关，而不考虑人的因素，未来将不可避免的还会有不尽人意的事情发生，又将会被错误认为是制度本身的原因。3号文件提出制定合作制公证机构管理办法，正是行业所盼，但这个管理办法的制定要从实际出发，顺应合作制的特点。我认为，在试点中取得成功的几家合作制公证机构，并不是被上级管理出来的，恰恰是因为脱离了体制的管理约束，合作人享有充分的自治权，充分发挥了人的因素，这种制度顺应了时代特征，符合公证发展的自身规律，因而迸发出强大的生命力。下一步，管理办法如果侧重“管理”，忽略“自治”，将合作制再度画入体制的圈圈，岂不是又折返了回去？

03公证队伍能否发展是衡量改革成败的首要标准

改革开放40年来，中国的发展成就世人瞩目，受益于中国经济的高速增长，各行各业都取得了长足的发展，法治建设也从未止步。同为法律服务业，公证员与律师当年处在相同的起跑线上，律师队伍从最初的1万人增长到今天的40万之众，同样经历了40年发展，公证员队伍的数量却始终未能增长，至今仍徘徊在当初的1万余人。难以想象，在一个高速发展、法治建设日臻完善的国家，身居其中的公证行业却步履阑珊、裹足不前。取得法律职业资格的青年人更愿意将检察官、法官和律师作为自己的职业追求，而公证却鲜有人问津，需要深刻反思！

2014年，党的十八届四中全会将全面推进依法治国上升为国家战略，十九大以来，全面构建法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化提上日程，预防性法律制度建设进一步得到重视，而公证制度的价值就是“预防纠纷、减少诉讼”，公证的社会矛盾预防与纠纷解决的制度设计与国家法治建设的目标十分契合，公证应该具有广阔的舞台，公证事业正面临一个千载难逢的发展机遇！

制度本身没有问题，国家发展社会所需，为什么队伍却迟迟发展不起来？可以确定的讲，就是因为在公证姓“公”还是姓“私”的问题上长期纠缠不清，在体制机制的设计与落实上与实际情况严重脱节！司法部历年来数次推进公证体制机制改革的初衷，就是要破除束缚，通过改革来增强公证机构的活力，将公证这一“良法”发扬光大，为促进社会稳定经济发展提供公证智慧与方案。再好的制度需要人去实践，中国14多亿人口，一万人的队伍其力量和作用是非常有限的，没法让党委政府看得见，也不能让人民群众感受到，国家需要一支规模适中、素质匹配的公证队伍参与到社会治理中去，渗透到经济社会发展的方方面面，发挥公证预防矛盾纠纷，维护社会稳定的制度价值。如果现行的体制机制不能吸引更多的人加入进来，就证明这一套行不通、立不住，那就要换一套合适的体制机制，这么简单的道理，40年过去了，还搞不清楚嘛！2021年，两份重磅文件的出台将带动一轮新的改革，而改革能否成功，衡量的首要标准就是看公证队伍能否得到蓬勃发展，我们拭目以待。